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作者: 郑怀东 刘学光 目前在欧盟施行的共同渔业政策（Common Fisheries Policy）并未给欧洲地区带来持续的渔业发展。相反，渔业生产能力不断下降，渔业环境出现恶化趋势，受到经济危机影响下的渔业经济更加不景气。近来，欧盟委员会发表了《共同渔业政策改革绿皮书》更加印证了这样的论断。绿皮书提出，欧盟要采取一种考虑生态系统的海洋渔业管理模式来确保共同渔业政策符合海洋发展战略框架协议。本文旨在阐述考虑生态系统的海洋渔业管理模式面临的挑战和下一步可采取的政策措施。 一、目前欧盟的共同渔业政策面临的问题 共同渔业政策亟须改革 欧盟委员会资料显示，欧盟地区88%的渔业资源被过度捕捞，30%的渔业资源濒临灭绝，并指出现行的共同渔业政策执行效果不佳。为了应对2012年的渔业政策改革，欧盟已经对成员国的渔业管理政策调整提出了建议，如减少渔船数量，制定更加清晰的管理目标，渔业发展的长期目标应该是负责任的和与各方利益协调一致。 实际上，以考虑生态系统为基础的渔业管理模式早已存在。然而，生态管理的目标并未实现，这也是欧盟再次强调这一管理的原因所在。因为只有实施考虑生态系统的海洋渔业管理模式，才可能取得良好的海洋环境状况，也才能够实现海洋政策框架协议确定的目标。 案例：共同渔业政策下的英国海洋捕捞业 英国的海洋渔业传统渔场主要包括苏格兰的设得兰岛、斯卡拉布斯特和彼特海特、英格兰西南部的布里亚瑟姆和普利茅斯以及北爱尔兰的阿德格拉斯等。十年间，英国全职和兼职渔民数量减少了1/4，即从1999年的16900人减少到2008年的12800人。到岸捕捞产量从1930年达到峰值的110万吨，减少到2008年的40.9万吨。 因为过度捕捞导致渔业资源量减少，因为资源量减少，即便是水产贸易和渔业经济波动不大仍然饱受争议。原本应该是渔船数量减少渔获量相应减少的情况并没有出现，反倒是由于渔具和渔船技术进步使得渔获量不减反增。因为过度捕捞，渔获物多是未长到成熟期就被捕捞上岸。例如，在北海地区93%的鳕鱼在繁殖前就已经被捕捞。 渔业政策需要解决的问题 持续的渔业发展需要行政管理部门寻找到渔业捕捞经济效益和对于未来资源、环境影响之间的平衡。下面的图1表明了这种平衡关系。n2012072316032943.jpg[/imG] 随着捕捞活动的增强，捕捞产量增加，但达到峰值后即开始下降。捕捞活动影响着鱼类的数量和规格，并对生态系统造成更加深远的影响。一些弱势品种就会成为濒危品种。 图1表明，捕捞强度较低时，捕捞总量达到峰值的90%左右（*所示），对于可捕资源影响较小。同时，鱼类经济价值有效体现和生态损失影响较小。当然，这也会有短期的经济和社会影响，例如一些渔业生产者可能会失去工作机会。但是，从长期来看，较低的捕捞强度既有利于弱化生态环境的影响，也利于渔业经济效益的增长。 共同渔业政策存在的问题 欧盟现行的渔业管理政策是2002共同渔业政策。其目标是平衡三方面的关系，即保护环境，促进社会公平和谐和推动经济发展。为实现这样的目标，共同渔业政策的措施之一就是设定不同鱼类的最大可捕量，并以配额的方式分配到欧盟成员国。然而，实践上这样的政策并不是非常有效。例如，2008年欧盟理事会制定的可捕量比科学家们认为可达到持续发展的可捕量高出48%。 欧盟委员会包括渔业生产者、科研专家和动物保护组织等共同认识到，现行的共同渔业政策有至少5个方面的问题：一是成员国实施共同渔业政策的政治意愿不强烈；二是捕捞船只过多；三是政策目标不准确导致政策执行效率低下；四是政策制定往往带有短期性；五是政策框架既对产业发展不负责，也与产业发展自身规律不相符。 利益各方均达成共识，如果不对现行管理政策实施改革，渔业资源和渔业效益下降的趋势难以改变。只有改革现行的政策，施行以考虑生态系统为基础的海洋渔业管理政策，才能最大程度地保护海洋环境，才能保证渔业产业效益。改革共同渔业政策势在必行。 2013年，欧盟就要实行改革后的渔业政策，而这样的政策要求必须建立多方机制。新政策决非是渔业一个部门行动起来就能解决，只有相关各方与渔业部门协同努力、相互配合，新模式的管理目标才能实现。 二、欧盟海洋渔业管理的发展方向——生态渔业管理政策 生态渔业管理政策就是要确保渔业发展符合海洋生态环境保护的目标，有效平衡环境效益、社会效益和经济效益。不仅是欧盟，国际粮农组织也认同：新的海洋渔业管理政策，不仅要有利于目前渔业产品和服务的提供，还要惠及今后的海洋生态保护；要较好地平衡渔业经济发展和海洋生态系统之间的矛盾；要有利于保持生态系统的多样性、功能性和整体性。 积极处理各种不确定性 由于考虑生态系统的海洋渔业管理政策需要管理人员掌握生态系统的构成和相互关系等专业知识，例如如何鉴别捕捞强度和渔获品种以确保生态系统可持续发展。因此，掌握专业知识显得尤为重要。在应用各种管理手段时，管理者还需要明晰环境变化的潜在影响，如动物植物受到自然生态系统变化而发生的改变；气候变化可能改变浮游生物的组成和分布，从而引起整个食物链的变化；海洋酸化可能破坏外壳组织的形成，从而威胁生态系统和贝类资源等。 尽管存在上述不确定性，尽管尚不能描绘出海洋环境变化的全貌，但是考虑生态系统的海洋渔业管理政策仍然需要掌握专业知识，需要应用这些专业知识去解决问题。 管理部门要应用随机应变的管理手段和先入为主的管理方法，这样才有助于做出符合实际的各项政策决定。这就要求管理者能够密切监视政策决定的实施效果，准确地评估新出台政策可能对生态系统造成的潜在影响。要依据新证据和科技知识定期对管理政策进行再评估和修订。还可以运用环境影响评价和战略环境评价等政策工具。 科学应用多项管理措施 欧盟内的一些国家已经把当下的科学技术和学科知识应用到注重生态的海洋渔业管理政策中，并取得进展。这些国家成功地在不同区域实施了生态管理。而他们采用的管理措施也呈现多样性，如限制捕捞，控制捕捞能力，改变作业渔具和设置禁渔区等。这些管理措施充分地反映出当地的渔业特点和作业渔具、作业环境、政府公共管理的基础状况。 限制捕捞 这是一种比较简单易行的办法，其目的就是减少鱼类的死亡率，以确保渔业资源的可持续。通过限制捕捞可以从总体上降低捕捞比例，从而有利于生态系统的各个部分，以达到管理目标。 弃鱼管理 在捕捞生产中，渔业作业者经常将兼捕的鱼类或者海洋生物弃之入海，而这些弃鱼大多要死掉。这也意味着过多的弃鱼就会造成渔业资源量下降。如果这些弃鱼可以为其他海洋生物食用，那么弃鱼对整个海洋生态系统或者说海洋食物链造成的影响就会降到较低程度。当然这并不意味着，海洋渔业政策要简单地去鼓励渔业作业者把所有捕获的鱼全部泊岸然后卖掉，那会变相鼓励捕捞小规格鱼类。 鱼类保护区 建立鱼类保护区这种办法，已得到越来越广泛的应用，并取得了较好的效果。但是，在应用这一政策时，要注意对于重要经济品种不能简单地采用这一办法。鳕鱼的保护就是一个例子。2001年，北海某地区实施的一项资源修复计划中，提出临时性禁止捕捞鳕鱼。结果附近地区的鳕鱼被过度捕捞，保护区内的鳕鱼资源也受到了严重影响。 如何科学地建立鱼类保护区或者实施禁渔政策，这是摆在管理者面前的一个难题。保护区对于不同鱼类的影响是不同的。能否有效地实现鱼类资源的保护，取决于鱼类的不同的生物学特征和迁移特征。鱼类保护区建设前要周密计划，建成后要认真监督和评估。 相互协作 一线的渔业生产者有着丰富的实践经验。渔业科研人员立项时需要与渔业生产者相互合作。合作项目可以是渔业新科技的应用，也可以是渔业作业方式的改进。北海地区政策建议理事会则建议，渔业产业部门要与渔业科学家和经济学家合作，提出可持续渔业发展计划。计划中要详细说明未来3年～5年的工作计划，包括使用不同渔具、降低渔业作业对海床影响和减少海洋废弃物等。 综上，海洋渔业管理部门一是要成功地应对自然条件的多变性和气候变化的复杂性，将这些纳入管理决策的循环过程之中，并以地区为单元评估和监测政策效果；二是要充分地吸收当地渔业生产者的经验，以便快速地适应本地环境条件的改变，从而做出积极的应对。长期来讲，这两个方面对于成功实现以考虑生态系统的海洋渔业管理模式意义重大。 三、欧盟海洋渔业管理对我国海洋渔业管理的启示 加强监管，重在落实 我国近海渔业资源已经出现连年下降的趋势，渔业捕捞产量连续多年出现“负增长”。各级海洋渔业主管部门必须加大监管力度，利用经济的、行政的手段科学保护海洋生态环境，合理开发利用渔业资源。海洋渔业资源的保护，不只是海洋渔业主管部门的事情，需要涉海、涉渔各方共同配合。在现行的休渔政策基础上，要广泛征求科研部门、生产部门、经济学家、渔民等意见，制定出符合国情、满足实际的休渔政策。要进一步加大海洋环境的保护力度，对出现的传统渔场受到污染的情况，国家海洋和渔业主管部门要代表渔民的利益，实行索赔。要进一步提高管理人员的专业技术水平，充分吸引渔民的聪明才智，制定出的政策才更加有针对性。 加强“双控”，严把关口 农业部制定的《全国渔业发展第十二个五年规划（2011-2015年）》中明确，今后5年继续实施海洋捕捞渔船数量和功率数实行总量控制的“双控”制度。2003年制定的《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》对于调整渔业产业结构，提高海洋渔业管理水平发挥了重要作用。在实施新的5年“双控”计划过程中，还要注意几个方面关系的协调：一是保护海洋渔业资源与促进渔民增收的关系；二是渔船的分类管理与分级管理的关系；三是保护海洋环境与渔业可持续发展的关系;四是转产转业政策与渔民柴油补贴政策的关系；五是传统渔民与商业渔业企业的关系。wWw.YiLeen.Com.CN农业信息-致力于水产养殖技术的推广,水产养殖论坛,水产饲料,鱼药,淡水海水养殖设备,鱼虾螃蟹养殖技术,种苗培育,观赏鱼养殖,海鲜批发及水产品加工,渔业机械,渔具网具。